巴士的點評——上一堂憲法學101的課

        昨天談到香港法院並無「違憲審查權」的問題,有讀者希望我詳細解說相關權力及香港憲制特質。當年在《基本法》起草時我曾經請教了很多憲法專家,他們就為我上了一堂「憲法學101」的課,如今可以借花敬佛。

  香港是在一個社會主義國家底下的資本主義特別行政區,但中國國家體制的本質,是一個單一制國家。上世紀八十年代在《基本法》起草的時候,曾有港方草委提出香港應該有「剩餘權力」,意指凡是成文憲法(即《基本法》)沒有說明的權力,就是剩餘權力,都歸香港所有。不過,這個觀念被內地草委嚴詞拒絕,認為在單一制國家之下,根本不存在「剩餘權力」。所有地方政府的權力,無論是如何高度自治的特區,其權力都是中央政府授予的。中央政府明文授予的權力,特區政府就可以擁有,中央沒有授予的權力,仍留在中央,不會剩餘在特區。「剩餘權力」和相關的「違憲審查權」的問題,在當年在《基本法》起草時是爭拗了一千遍的話題。

  要釐清背後理念,首先要明白兩種主要國家體制:單一制和聯邦制。現今世界大多數的國家都採取單一制,只有少數國家如美國採取聯邦制。

  先講聯邦制。聯邦制的產生有其獨特歷史,美國的全稱是「美利堅合眾國」,顧名思義,美國是集合眾多國家而來,這些「眾國」(States),中譯為州,美國如今有五十個州。

  早在十七世紀初,英國開始向北美洲移民。到十八世紀中期,北美殖民地經濟開始成熟,殖民地議會開始要求要與英國國會有同等地位,提出「沒有代表就不納稅」的口號,結果釀成與英國對抗的獨立戰爭。

  當時十三個北美原英國殖民地區為了對抗英國,便聯合起來,組成了一個「邦聯式」的政治聯盟,這是一個比較鬆散的組織,每個「州」都擁有對任何提議的否決權,亦沒有賦予邦聯政府任何徵稅權力。到一七八七年,十二個州在費城召開制憲會議,終於確立一個「聯邦制度」,並寫出世界第一部成文憲法——《美利堅合眾國憲法》。聯邦制度的本義是各邦(即州)讓出部份權力組成聯邦政府,而各州仍然保持一定的自主權。所以,美國各州都有自己的地方法律。由於聯邦制的權力由下而上,各州沒有向中央交出的剩餘權力,就保留在各州手中。

  至於單一制國家,與聯邦制相反,權力集中在中央政府。單一制政府內有地方政府組織,其權力卻遠比聯邦中的邦細,因為其權力主要由中央政府所授予。因此,單一制國家並無剩餘權力的概念。中央沒有授予的權力,地方政府便不會擁有。

  中國遠自秦代,已經是一個接近現代意義的實行單一制的統一民族國家。香港特別行政區是中國的一部份,屬於單一制國家中的一個高度自治地方政府,《基本法》沒有寫明香港有違憲審查權,香港就沒有這種權力,沒有就是沒有。另一個例子是回歸之前,港英政府急急通過人權法案,在法案內講人權法對其他法律有凌駕地位,但《基本法》內根本沒有提及人權法及其凌駕地位,在回歸後人權法的凌駕地位就被廢除。

  在回歸之後,無論是律政司也好,法院也罷,都把《基本法》一五八條授權特區法院可以解釋《基本法》的條文,理解成可以判定特區政府或者立法會的甚麼行為是違憲,其實是把解釋《基本法》和判定政府是否違憲混淆了。

  中央政府過去對香港法律界認為本地法院有違憲審查權的觀點,採取隻眼開隻眼閉的態度,但如法庭的具體判決觸碰到關鍵點,相信很難含糊解決了。

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盧永雄


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