巴士的點評——英國模式已經不是「三權分立」

  政府從刪除了教科書內香港政制是「三權分立」的內容,修正了過去的誤解,亦引起一些爭議。法律界立法會議員郭榮鏗批評政府,說政府有關的說法「可笑及不尊重司法機關」。他認為三權分立是「普通法下的重要憲制原則。」看完郭榮鏗的講法,我也覺得十分可笑。可以試試從不同層次講述三權分立的問題。

  第一、三權分立vs議會至上。在同一級的政府,講三權分立的問題,是說行政、立法和司法機關的權力是否分立。這要從十七世紀英國哲學家約翰洛克(John Locke)講起,他最膾炙人口是「社會契約論」,講述個人融入政治社會是透過一個相互同意的訂立契約過程,而政府的行政、立法、司法機關各自獨立,產生權力制衡。洛克的學說再經法國思想家孟德斯鳩(Montesquieu)發揚光大,其著作《論法的精神》奠定了近代西方政治與法律理論發展的基礎。孟德斯鳩把三權分立推到極致,認為是保障國家繁榮穩定和人民生活自由的重要條件。他認為如果立法權和行政權集中在一個人或一個官廳之手,就沒有自由可言。

  不過,西方各地民主制度的發展,並不純粹依從孟德斯鳩的理論,大體上衍生出兩種形態,一種是類似美國的制度,是較典型的三權分立,總統和議會各自經獨立選舉產生,它們有權力提名和任命法官,但基本上不能影響法庭上的審判。        

  另一種是英國的制度,三權並不分立。我當年讀憲法學的時候,我的英國老師很清楚地告訴我們,香港的司法制度跟從英國憲制,而英國憲制正好不是三權分立。老師解釋,英國的「西敏寺政治模式」,是典型的「議會至上」體制,由立法議會內多數黨領袖自動出任首相,行政和立法兩個組織完全重疊,以確保兩個機構能夠合作無間。由於兩權融合,對法院的影響亦比較大。

  在英國體制的三權當中,議會權力至上,不受任何約束,即使是現屆議會也不可以約束將來的議會。例如現屆議會通過了法律限制英國未來議會的某種權力,未來的議會只要立一條新法,便可以把舊法廢掉。

  講到這裏,相信大家已知道我為甚麼說郭榮鏗的講法實在可笑,因為他說「三權分立是普通法的重要憲制原則」。然而,普通法系國家有不同的憲制,有英國制,有美國制,而香港依循的英國制,正正不是三權分立的憲制模式。如果我們覺得英式民主制和美式民主制同樣民主,就證明了三權需要有制衡,但不一定要完全分立。至此,相信大家也知道,我們一直所講的三權分立,是比較側重講行政和立法權力,而不是司法權。

  第二、香港是一個行政主導的政體。香港的憲制由《基本法》劃定,在《基本法》起草期間,亦已很清楚地講明香港的憲制原則。一九八七年中國領導人鄧小平會見香港《基本法》起草委員會委員時明確地指出:「香港制度不能照搬西方的一套,不能搞三權分立。」《基本法》的政制設計,就是秉承鄧小平的思想,這也是立法的原意。

  《基本法》大體上保留了殖民時代的「行政主導模式」,改變的是行政長官及立法議會透過選舉產生。在法院方面,將以往由英國樞密院控制的終審權,下到香港的終審法院,從這個意義來說,香港回歸之後,法院的權力比殖民地時代大得多。

  香港法院過去不時講三權分立,其實不符合《基本法》的憲制設計,但中央可能不希望經常釋法,只好隻眼開、隻眼閉。結果大家就把三權分立當成金科玉律。現在也是時候去糾正這個錯誤。

  第三、地方及中央政府的關係。當三權分立涉及兩級政府的時候,下級政府的三權一定服膺於中央權力之下。香港的行政長官有兩個身份,一個是這個地方的行政首長,另一個是中央的代表。所以,香港各級法院的法官都是由一個委員會推薦,然後由行政長官任命,這體現了中央對香港司法機關任命的權力。地方三權全部要服膺於中央。

  結論是香港的三權並非分立,但無損司法獨立。三權有互相制衡,也有互相合作。法院擁有的司法獨立特色,是獨立的審判權,即是說法院審案時不受立法會或者行政長官干預。過去有退任的行政長官最後被法庭判罪收監,就知道法院有多獨立了。

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盧永雄


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