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《探討極端天氣下的城市韌性》系列之檢討強化篇

本港今年迎來超強颱風「蘇拉」和「500年一遇」暴雨,造成嚴重水浸和山泥傾瀉,政府在《施政報告》提出要強化本港應對極端天氣的能力。面對氣候變化,提升城市韌性,使災害的損害最小化,成為近年全球的共同議題。本報將以系列報道,檢討本港現時的禦災弱點,從減災能力、都市防災規劃、監測和預報系統,以及應對二次災害的能力等,檢視本港的城市韌性,並邀請專家出謀獻策,建設更安全的城市。

本港9月經歷超強颱風「蘇拉」,是自1950年以來影響南海第二強的熱帶氣旋,其引發的風暴潮導致本港部分沿岸低窪地區如沙田、大埔和大澳出現水浸,西貢的水位一度升至海圖基準面以上約4.5米。與熱帶氣旋海葵殘餘相關的低壓槽,令本港的黑色暴雨警告信號持續生效達16小時35分鐘,全港有超過75宗山泥傾瀉及60宗水浸報告,有專家指,發展「韌性城市」刻不容緩。

抵百年一遇暴雨無參考價值

近年各國提倡發展「韌性城市」,「韌性城市」至今仍未有統一性的概念,綜合而言,一般指城市在經濟、基建、技術體系、社會等多個層面,對未來衝擊有較高的承受能力(低脆弱度),並且在受到衝擊後能較快從中復原(高回復力)。在國際討論上,極端天氣或會帶來暴風雨、山泥傾瀉、熱浪、旱災和災後傳染病等災害。

「蘇拉」引發的風暴潮導致本港部分沿岸低窪地區如沙田、大埔和大澳出現水浸。
「蘇拉」引發的風暴潮導致本港部分沿岸低窪地區如沙田、大埔和大澳出現水浸。

在9月的兩次災害中,本港主要面對暴雨水浸和山泥傾瀉的衝擊,均顯示出目前本港的禦災弱點。現時渠務署「市區排水幹渠系統」中,幹渠管道的直徑約或大於1.8米,可以應付「200年一遇」洪水。中大建築學系教授吳恩融不諱言,過去當局渠務防洪工作取得成效,然而世紀黑雨觸發多區水浸,宣告渠道能抵禦百年一遇的暴雨已無參考價值,「不能用過去的數據,設計未來的香港。」

中大建築學系團隊與其他大學合作的研究推算,本港未來極端暴雨將更頻密,降雨量也增加,2040年至2049年的「最高一小時雨量」或逾230毫米,即比9月「500年一遇」暴雨的158.1毫米多逾40%,而單次最多連續熱夜更可能長達15日。

有份參與研究的吳恩融直言,當局要將氣候變化納入基建設施設計和工程標準,以確保能承受未來可能出現的氣候影響,如加強城市排洪及通風能力。不過,他坦言,在已發展區可做的有限,「不容易找位置增建小型公園和更換大型去水渠,以增加排洪量疏導。」

「海葵」殘餘相關低壓槽為本港帶來世紀黑雨,多處錄得超過400毫米雨量。 天文台圖片
「海葵」殘餘相關低壓槽為本港帶來世紀黑雨,多處錄得超過400毫米雨量。 天文台圖片

加快處理「中風險」斜坡

石澳道山泥傾瀉,石澳對外連接的行車通道被封閉,多村村民受困;筲箕灣耀東邨耀興道一山坡有大面積山泥傾瀉,至今仍在維修。多位工程師指,本港山坡維護在世界聞名,此次出現意外多是未經處理的天然山坡,而非經過設計的人造斜坡,後者已將極端天氣的雨量和水位考慮其中。

香港工程師學會岩土分部前任主席卓子然和李子良提到,世紀暴雨出現了「特別情況」。卓指,以往短時間高雨量形成的沖蝕型山泥傾瀉規模較小,但此次在耀興道的例子可見,沖蝕型山泥傾瀉除了沖蝕山坡表面較鬆軟的泥土,亦令周圍堅固的大石都面對倒塌風險;李指,下一步政府或應加強處理「中風險」斜坡。

香港工程師學會土木分部上任主席陸偉霖坦言,若要處理所有天然山坡,本港綠化比例將受影響。他建議當局重新檢視天然斜坡附近有否民居或重要道路,「興建樓宇時附近山坡一定經已修葺及設計,但該斜坡的最上方或範圍再遠些的天然山坡,是否亦要考慮處理?我認為是適合討論的議題。」

「蘇拉」過後街道滿目瘡痍,有關部門接獲超過3000宗塌樹報告。
「蘇拉」過後街道滿目瘡痍,有關部門接獲超過3000宗塌樹報告。

標準越高越好 難在成本高

據了解,政府正重新審視多項基建和建築標準,部分標準日後或會提高,但改善基建時要兼顧成本。翻查資料,荷蘭阿姆斯特丹在制定2040年發展策略時(見表二),要求都市地區的基建須能抵禦「1萬年一遇」的超級洪水,香港有否需要仿效?有專家坦言,市民自然認為各項標準越高越好,但其中難題在於成本,「是否有必要為了百分之零點幾的可能性,耗費大量政府資源?」

陸偉霖亦說,荷蘭土地大多位於水平線以下,而香港近海岸線,雨水排出海的距離較近,不需做到1000年或1萬年以上的標準,「要做到那種規模,需要大量資金和土地」,日後也需要維修保養,建地鐵線或樓宇,可能因地下管道多,需繞道或建得更深,「有很多『看不見』的後續成本。」

要利用現有資源發展韌性城市,根據聯合國推出的《2015-2030年仙台減少災害風險框架》,提及各地區應優先採取行動的4個領域,其中理解災害風險之中,提及應酌情使用地理空間信息技術,編制和定期更新地方災害風險信息,包括風險地圖,並向決策者、大眾和災患社區傳播。

 日本設有「災害地圖」,可推算出各規模下可能受洪水、海嘯及山泥傾瀉等影響的區域。 網上截圖
日本設有「災害地圖」,可推算出各規模下可能受洪水、海嘯及山泥傾瀉等影響的區域。 網上截圖

「災害地圖」推算影響區域

亞洲其他地區如日本已有「災害地圖」,可看到各地方對洪水、海嘯、山泥傾瀉、土壤液化和地震等災害的預測,推算出各規模下可能受影響的區域;中國在去年實施《安全韌性城市評價指南》,制定韌性城市的考核指標,如要求將推算的災害死亡率控制於指定範圍等,而「繪製四色等級安全風險分布圖」也在其中。

有學者建議,政府應先界定何謂「韌性城市」,要做到哪些目標,再思考定下的標準,「現時各部門各有各做,缺乏整合所有減災工作的框架。」他說,各部門各自邀請顧問做風險評估,但當中的評估方法或有不同,「風險評估的結果要有可比性才有參考用途,現時我們無法製作綜合的災害風險地圖。」

有確實目標後,政府也要持續監察推進各項目的進度。香港紅十字會高級經理 (社區備災)楊綺華建議,本港可因應城市發展和天氣變化建立「韌性城市」的具體關鍵績效指標(KPI),並每年定期檢討跟進。香港工程師學會土木分部主席吳柏鴻也建議,可在巡查和監查設施效能上多設指標,以有效應對日後的極端天氣。

柴灣環翠停車場一度被雨水沒頂,場內有多部私家車。
柴灣環翠停車場一度被雨水沒頂,場內有多部私家車。
世紀黑雨導致黃大仙中心北館底層被淹沒。
世紀黑雨導致黃大仙中心北館底層被淹沒。

部門檢查「被動」 水土流失爆管無人知

世紀黑雨過後,石澳道兩度出現路陷。有資深工程人員剖析背後原因,認為地底水土流失致渠管爆裂,與相關政府部門「被動」的檢查機制有莫大關係,如同一路段的喉管橫跨約5年才檢查一次,未能預早堵塞漏洞。

有曾經任職路政署及渠務署等部門的工程專家指,大雨期間水土流失,令渠管失去承托,「大雨或喉管滲漏都會導致水土流失,繼而引發路陷。」他指,當路面越闊、地下沙井越深,中間有任何一條渠管有裂縫,泥土就會跟着流走;泥土流失越多,地底的電話線、光纖和水喉越容易因無法承受下墜力而爆裂。

他指出,因各個路段的渠務檢查工作也有合約,以路政署合約一般為期5至6年計算,合約期內只會進行一次以閉路電視監察渠管有沒有爆裂,「雖然有檢查時間表,但6年才檢查一次,假設3年前檢查過沒有異常,今年已經開始有裂縫,卻要留待下一個合約期才可以再作檢查。」他指,路政署外,渠務署、土木工程拓展署也會在不同路段有公務合約,但各份合約加起來的檢查也不夠頻繁,「可能8年、10年才檢查同一位置,真的要等有明顯下陷才洞悉問題。」

應對氣候變化 北京建韌性社區

全球不少城市均已因應氣候變化,制定建設韌性城市的相關策略,其中北京目標在2025年建立韌性城市的評價指標,並建成韌性社區。

北京市政府在2021年發布公布《關於加快推進韌性城市建設的指導意見》,提到目標2025年基本形成韌性城市評價指標和標準體系,建成50個韌性社區、街區或項目,其中提出深入開展氣候變化影響研究和地下結構探測分析、提高建築防災安全性能,及建立韌性制度體系等。

紐約亦曾發布《A Stronger, More Resilient New York(更強、更有韌性的紐約)》,要求按氣候變化新特徵,制定發展規劃和修訂標準,開發新的風險評估工具,及創建韌性社區等。

每日雜誌組

 

《探討極端天氣下的城市韌性》系列

都市規劃篇:  每日雜誌|地理環境如「大水兜」危機四伏 增地下蓄水池超級堤霸 完善城市規劃救港

超前部署篇:  每日雜誌丨災後應變屢受批評 專家倡設專責部門統籌 超前部署緊急避難方案

救災復原篇:  每日雜誌丨灌輸自救意識 合力建韌性社區 全民變身「防災士」

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